強化網銷農產品質量安全監管的挑戰及建議
大中小近年來，農產品電商特別是直播電商的快速發展，在解決農產品“賣難”、提高農產品綜合效益、助力脫貧攻堅和鄉村全面振興等方面發揮了重要作用，已成為我國農產品流通發展的重要組成部分。網銷農產品產業快速發展，也對農產品質量安全監管帶來一系列問題和挑戰，亟需仔細分析研判，并有針對性地補短板、強弱項，從健全法律法規體系，強化平臺電商農產品質量安全監管能力建設，提升產銷區農產品質量安全監管協作機制建設，以及強化監管數字化等方面，全面強化網銷農產品質量安全監管，助力網銷農產品產業高質量發展。
????網銷農產品產業發展情況
隨著國家政策支持力度不斷加大和現代信息技術進步的持續賦能，互聯網在農村加速普及，并深度嵌入到農村生產生活的方方面面，農產品電商已成為我國農產品流通的重要內容和農業農村新質生產力的重要構成。
從政策支持體系看，2014年以來，國家先后實施電子商務進農村綜合示范、電子商務精準扶貧、“互聯網+”農產品出村進城等一系列重大工程。前不久，商務部等9部門聯合印發《關于推動農村電商高質量發展的實施意見》，對加強農村直播電商平臺建設、暢通各類投訴舉報渠道等提出明確要求。總的看，支持農產品電商發展的政策體系初步構建。截至2023年12月，我國農村網民規模3.26億人，農村互聯網普及率達到66.5%。我國農產品網絡零售額達5870億元，比2022年增長12.5%，近5年年均增速達20.7%，高于農村網絡零售額增速8個百分點。
從基礎設施配套發展看，國家和地方加快建設縣鄉村三級物流體系，積極布局冷鏈倉儲等基礎設施，推廣應用5G、大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等現代信息技術，累計建成近3000個縣級電商公共服務中心和物流配送中心，村級電商服務站點超過51.8萬個。網銷農產品電商也從早期主要集中在物流相對發達的長三角、珠三角地區，逐漸擴展覆蓋到中西部特色農產品主產區。
從網銷平臺發展和模式迭代升級看，越來越多的農產品電商平臺加速從單純的網絡交易平臺向農業全產業鏈服務商轉型，從傳統的“人找貨”網店模式向“貨找人”直播和短視頻新型電商模式升級。一方面，以阿里、京東、拼多多等為代表的傳統網銷電商平臺紛紛轉型布局直播帶貨領域，截至2022年底，全國農村網商網店發展到1730.3萬家，其中直播類占1/3。另一方面，以抖音、快手、小紅書等為代表的新型直播電商平臺快速崛起。據統計，2022年9月到2023年9月，抖音電商共助銷農產品47.3億單，平均每天有1300萬個裝有農特產的包裹寄往全國各地。
從網銷農產品品類變化看，過去受困于冷鏈物流發展滯后，農產品中的非標品、生鮮等上行困難，網銷農產品主要是不易腐損的茶葉、堅果等。進入新電商時代，在物流發展和大數據更精準匹配的加持下，網銷農產品排名前位已有牛羊肉、番茄、菌菇等肉類和新鮮果蔬。生鮮農產品社區團購電商把地產地銷、就地就近消費理念搬到線上，通過“以銷定采”讓產地端的“農鮮”及時走上百姓餐桌。
網銷農產品質量安全監管水平持續提升
黨中央、國務院高度重視農產品質量安全問題，先后制定或修訂《食品安全法》《農產品質量安全法》《電子商務法》《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》《網絡直播營銷管理辦法（試行）》等法律法規及有關政策，對包括電商平臺在內的各類主體生產銷售農產品的質量安全監管提出明確要求，網銷農產品質量安全形勢總體平穩。
聚焦生產環節，持續加強源頭監管。農產品進入批發市場、零售市場、生產加工企業前，質量安全由農業農村部門負責監管，重點是加強對原產地和生產基地的管理，通過常態化監測、抽樣監測、快檢和承諾達標合格證制度等方式，聚焦禁限用藥物違法違規使用、常規農藥獸藥殘留超標和非法添加等，加強對“田間地頭”農產品質量安全的監測。抽樣監測顯示，過去10年里，全國農產品合格率穩定在97%以上。大型電商平臺與地方政府互相賦能，加速大數據、物聯網、區塊鏈、人工智能等數字技術在農業領域應用，通過訂單生產、產地直供等輸出新標準新技術新模式，深入生產端的標準化管理，反向驅動生產端農產品質量安全持續提升。阿里巴巴在全國20多個省份布局建設185個盒馬村，京東在全國建設近百個現代化、標準化、智能化的京東農場。
聚焦流通環節，持續加強過程監管。農產品進入批發市場、零售市場、生產加工企業之后，由市場監管部門負責監管，包括對電商平臺的監管，重點是督促電商平臺審查入網生產經營者經營許可證、承諾達標合格證等，并對產品信息公開、生產流程等情況定期檢查。2023年，國家市場監管部門全系統完成食品安全監督抽檢703.49萬批次，不合格率2.72%，同比下降0.14%。與此同時，大型平臺電商通過參與制定農產品分等分級標準，加強對生產基地的延伸認證和飛行檢查等，強化對農產品生產環節的質量安全把控。
聚焦售后環節，持續加強追溯監管。國家鼓勵有條件的農產品生產經營者采取物品編碼技術、區塊鏈防偽技術等采集、留存生產經營信息，對農產品生產銷售等各環節實施追溯管理。目前，國家和省級層面都已建立農產品質量安全追溯管理信息平臺。同時，各大電商平臺通過區塊鏈溯源技術為農產品出村進城定制專屬的“身份證”。市場監管部門對消費者投訴的電商銷售農產品質量安全問題，依據相關法律法規進行追溯管理、依法處罰。
網銷農產品質量安全監管面臨的形勢挑戰
隨著直播電商“井噴式”增長，網銷農產品品類范圍和銷售半徑顯著擴展，帶動了更多更廣泛的農產品上行，提升了農產品供需匹配和流通效率。與之相伴生的流量過度集聚、沖量消費、競價競爭、虛假宣傳、誘導性消費，以及良莠不齊的平臺外購分包供應，倉庫式銷售主體監管發現難，購銷時空分離使得經驗型產品質量甄別成本提高等，都不同程度抬高了監管成本，增加了網銷農產品質量安全的潛在風險。當前，網銷農產品質量安全監管存在的短板主要表現在以下四個方面。
從生產供應角度看，主要是利潤分成被壓縮，提升農產品質量安全的內在動能有一定削弱。
過去，田間地頭的農產品主要通過批發商、零售商等環節到消費者手里，生產商和批銷商在競爭性交易談判博弈中獲取相應的利潤分成。在網銷農產品時代，網商平臺在流量優勢和大數據算法加持下，有強大的壟斷勢力，生產商一方面搭上了網銷“快車”，另一方面也顯著讓渡了利潤分成。由于農產品生產利潤更多被平臺分走，在更嚴苛的成本控制約束下，個別生產商只能供應降檔、品控降級，產品質量提升的積極性、主動性受到削弱。在新電商時代，沖量消費吸引流量關注成為常態，網銷供應商之間的競爭蛻變為簡單的價格戰，以低價吸引客戶、以流量論英雄等現象不斷出現，生產利潤不斷被壓降。由于大多農產品消費缺乏彈性，價格下降消費擴量，但帶動的擴量幅度低于價格下降幅度，使得農產品銷售總收入反而減少了。在這種過度競爭價格的生態下，一些不良商家利用網絡交易的時空分離，以次充好、以假亂真、所見非所得，劣幣驅逐良幣，市場里充斥著不少質量低劣的普通產品。在沖量消費驅動下，網銷供應商的品牌意識愈發淡薄，品控投入顯著下降。數據顯示，農產品直播電商消費輿情中涉及質量問題的占23%。
從流通銷售角度看，主要是流通形態變革抬高了監管成本，增加了監管復雜度。過去，農產品進入流通銷售環節，主要是通過經紀人批銷到實體店鋪進行售賣，市場監管對流通對象看得見查得著也管得上。在網銷模式下，農產品進入市場不再只從銷售店發貨，有的從生產集貨端直接快遞發走，有的通過倉庫直賣，有的生產商銷售商合一，也有多生產商分包供應，并沒有傳統市場集散這個環節，流通環節監管的復雜度明顯提升，監管發現難度和成本顯著抬高。在網銷農產品時代，流通環節部分搬到了網上，壓實網銷平臺的監管責任至關重要。但從調研情況看，除了網銷平臺自營產品有較為嚴格的驗廠和標準化生產過程監督外，其他琳瑯滿目、流水線式的走量外鏈消費，大多蛻變為針對基本供應資質和資格的流水式形式審查。由于網銷農產品大多產區和銷區分離，而對網絡銷售主體的監管主要由平臺注冊商家所在地的市場監管部門負責，一旦來自外地的農產品出現質量安全問題，當地市場監管部門即便掌握違法行為，實踐中也往往難以采取及時有效的監管措施。在專營性較強的農資農藥領域，網銷時代流通環節監管短板也容易被不良商家利用，鉆空子借助網絡平臺銷售未經登記審定的廉價農資產品，甚至銷售假種子、劣質化肥農藥等。有的不良商家有意模糊種子的適種區域等信息，導致消費者即使買了真種子，也可能因“水土不服”導致產量低、質量差等問題，給農民造成經濟損失。
從消費售后角度看，主要是產銷進一步分離和消費驅動力變化，消費監督積極性有下降趨勢。過去，農產品通過批銷渠道就地就近消費時，發現質量問題可以及時找到批銷商，投訴成本較低，形成了對農產品質量安全的另一種監督。在網銷模式下，產區和銷區分離，發現農產品質量問題時，由于網銷貨值一般不高，返場投訴程序復雜，消費者多數時候選擇沉默，不再二次消費。在直播電商時代，消費者購買行為有較為顯著的從眾和粉絲消費特征，不是單一考慮產品性價比本身，一旦出現產品質量問題，面對漫長追溯鏈條，多數時候也是嫌麻煩選擇了隱忍。由于農產品特別是一些生鮮產品的特殊屬性，商家售出概不退換，消費者發現產品質量問題后，很多平臺要求上傳快遞單號、實物照片等信息，投訴流程長、維權成本高，部分消費者因費時費力而放棄，一定程度上滋長了偽劣產品生存的空間。
從監管監督體系看，主要是監管工具和能力有待提升，法律法規和制度體系有待進一步完善。頂層設計方面，部分監管法律法規時間較久，相關內容已不能完全適應電商快速發展形勢，特別是對直播電商、短視頻電商、社區團購等新業態新模式，規定內容較少、要求不具體，與實踐存在脫節。2015年修訂的《食品安全法》已有9年時間，監管部門在對網絡銷售新業態新模式監管上存在法律依據不足的問題。2018年頒布的《電子商務法》，明確個人銷售自產農副產品可以不辦理市場主體登記，立法本意是促進小農戶發展，讓他們享受政策與科技紅利，但實踐中容易導致直播無門檻，“誰都可以賣”，平臺上大量“假農民”直播售賣農產品。監管職責劃分方面，存在邊界不清等問題，特別是對流通環節的監管銜接不夠、存在“盲區”。平臺監管方面，當前主要采取“政府管平臺、平臺管商家”的方式，有的平臺能較好履行監管責任，但有的平臺監管能力不足，對農產品的農藥殘留、產品質量、衛生狀況以及商家資質等把關不嚴。有的平臺監管工具有待完善，特別是監管數據庫建設不足、數據開放程度較低，導致在查驗銷售主體資格資質上缺乏依據，讓造假行為有空可鉆。
強化網銷農產品質量安全監管的政策建議
推動網銷農產品行業高質量發展，必須全面落實“四個最嚴”要求，做到“產”出來、“管”出來并重，重點從監管法律法規完善、網銷平臺縱向監管能力建設、完善橫向監管協調機制和智慧監管建設等方面，全方位全鏈條保障人民群眾“舌尖上的安全”。
強化法律法規和制度標準建設，壓緊壓實各方監管責任。要順應農村電商發展形勢，加快修訂相關法律法規，健全制度標準體系，細化電商平臺及平臺內經營者等責任，完善網絡銷售農產品質量安全監督管理規定，強化對直播電商、短視頻電商、社區團購等新業態新模式的監管，明確屬地政府、監管部門、生產企業和電商平臺等責任。探索建立網銷農產品經營者責任清單，鼓勵建立預先賠付基金和快速爭議處置等機制。支持特色農產品產業和現代農業產業園區完善本地特色農產品標準化生產導則和指南，全面規范原產地管理、投入品使用和生產加工程序，建立健全網銷農產品分類分級評價體系，以生產的標準化規范化綠色化轉型升級，助力網銷農產品質量提升。
突出縱向整合，強化網絡平臺農產品質量安全監管能力建設。網絡平臺具有“市場”和“企業”雙重屬性，要強化平臺電商社會責任，加強電商平臺監管能力標準化建設。一是加強事前進入資質管理。建立完善的電商銷售農產品質量監管和認證體系，嚴格入場查驗把關和資質審查，對網絡銷售種子、化肥、農藥等農資嚴格審核經營許可證。建立完善的平臺準入管理制度，提高助農直播的門檻和“含金量”，對助農直播內容加強審核和管理，提高違規成本。通過流量支持等方式，鼓勵直播電商與新型農業經營主體加強對接，加大對電商自營產品標準化生產基地建設的指導和支持力度，引導新型經營主體輸出生產標準，提升普通農戶生產標準化水平。二是加強事中經營合規管理。加強對產品信息公開、商家廣告宣傳、品質把控等方面的管理，加大對電商銷售的農產品抽檢力度，規范主播在直播帶貨過程中的銷售行為，特別是對種子等關于農業生產的農資產品，發布相應規范導則，標明正確的產品類型、產品生產許可證號、適種區域等信息。對多次違規的商家建立黑名單制度，嚴格落實相關處罰規定。三是加強事后質量風險溯源管理。建立完善的售后服務體系，對消費者投訴及時處理并公開處理結果，強化網銷農產品追溯信息歸集，鼓勵有條件的電商供貨商和生產基地建立全程可追溯的生產管理和訂單管理流程，全面追溯到人到場到地塊。
突出橫向協同，強化產銷區監管協作機制建設。建立健全產銷區合作機制，鼓勵農產品網絡銷售所在地與平臺企業及銷區，建立區域監管協作機制，定期推送問題線索，提升監管效能。鼓勵各地結合特色農產品基地建設，加強產地監管末梢力量，強化鄉鎮網格監管員、村級協管員等力量配備，提升產地農產品質量安全監管水平。建立健全部門協同機制，進一步厘清農業農村、市場監管、商務、網信、公安等部門監管職責邊界，完善部門信息共享、會商通報和聯合執法等機制，指導電商平臺和企業制定生產作業規范，梳理質量安全風險點，嚴厲打擊虛假宣傳、以次充好、價格誘導、賣慘營銷等突出問題。堅持包容審慎原則，通過業務培訓、信息推送、隨機檢查等方式，普及相關法律法規，倡導行業主體依法經營、誠信經營。
強化智慧化監管能力建設，切實提升網絡監管效能。鼓勵電商平臺聯合地方政府加強5G、區塊鏈、物聯網、人工智能等現代信息技術在農業生產經營管理中的融合應用，加強農產品生產數據實時采集監測，提升監管智能化水平，推動農產品質量安全可視可控可溯。充分發揮國家及省級農產品質量安全追溯平臺作用，鼓勵更多商家入駐，并上傳信息，實現對農產品一物一碼的全程可追溯。鼓勵農產品產地、專業市場、倉儲物流企業開展數字化改造，加快產地倉建設，加大傳感器、記錄儀、電子標簽等應用，加快“互聯網+物流”建設，全方位全鏈條提升農村倉儲物流信息化水平。
