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關于《重慶市綦江區加快推進以工代賑工作實施方案》的政策解讀
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2023年9月，綦江區人民政府辦公室印發《重慶市綦江區加快推進以工代賑工作實施方案》（綦江府辦發〔2023〕
33號）（以下簡稱《以工代賑工作實施方案》），現將有關內容解讀如下。
一、政策背景
黨中央、國務院高度重視以工代賑工作。習近平總書記多次強調，要多采用以工代賑等機制，教育和引導廣大群眾用自己的辛勤勞動實現脫貧致富。黨的二十大報告明確提出，要“堅持多勞多得，鼓勵勤勞致富，增加低收入者收入”“強化就業優先政策，加強困難群體就業兜底幫扶”，為新時代新征程的以工代賑工作指明了前進方向、提供了根本遵循。2020年11月，國家發展改革委聯合中央農辦、財政部、交通運輸部、水利部、農業農村部等九部委印發了《關于在農業農村基礎設施建設領域推廣以工代賑方式的意見》。2020年底，中共中央、國務院印發《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》。2021年12月，國家發展改革委印發《關于進一步堅守“賑”的初心充分發揮以工代賑政策功能的意見》（發改振興〔2021〕1852號）。2022年7月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委《關于在重點工程項目中大力實施以工代賑促進當地群眾就業增收的工作方案》，對新形勢下以工代賑工作提出了新要求、作出了新部署。2022年12月29日《國家以工代賑管理辦法》（國家發改委令第57號）審議通過，于2023年3月1日正式實施，對以工代賑專項資金實施的項目、在農業農村基礎設施建設領域推廣以工代賑方式的項目、在政府投資的重點工程項目中大力實施以工代賑的項目從計劃管理、資金管理、項目管理、監督檢查等方面進行規范。為認真貫徹落實《國家以工代賑管理辦法》，適應新形勢、新任務、新要求，充分發揮以工代賑功能作用，按照區委區政府工作要求，特制定印發《以工代賑工作實施方案》。
【解讀案例】
1984年，為幫助貧困地區改變面貌，國家動用一部分庫存糧棉布和中低檔工業品，支持國家扶貧開發工作重點縣基礎設施建設，開啟了新中國通過以工代賑開展開發式扶貧的序幕。1996年，以工代賑開始由實物折資方式轉為安排財政扶貧資金支持。1998年，為應對亞洲金融危機、擴大國內需求，國家發展改革委通過安排國債資金支持各地實施以工代賑。2006年以來，國家發展改革委在中央預算內投資中安排專門資金，支持各地實施以工代賑項目。2020年以來，以工代賑政策進行了兩次政策拓展和延伸。2020年11月，經國務院同意，國家發展改革委等九部門聯合印發了《關于在農業農村基礎設施建設領域積極推廣以工代賑方式的意見》，推動以工代賑方式拓展到中小型農業農村基礎設施建設領域。2022年7月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委《關于在重點工程項目中大力實施以工代賑促進當地群眾就業增收工作方案的通知》，進一步將以工代賑方式推廣到政府投資的相關重點工程項目。
2021年以來，我區累計整合各類資金近172.27億元，通過在重點工程項目和中小型農業農村基礎設施建設領域推廣以工代賑方式項目201個，發放勞務報酬4360余萬元，帶動群眾就近就地就業近6100余人，人均增收0.71萬元，充分發揮了“賑”的實效。
????二、目標任務
以工代賑是指政府投資建設基礎設施工程，受賑濟者參加工程建設獲得勞務報酬，以此取代直接賑濟的一項扶持政策。現階段，以工代賑主要包括使用以工代賑專項資金實施以工代賑項目、在農業農村基礎設施建設領域中推廣以工代賑方式、在政府投資的重點工程項目中實施以工代賑等，主要目的是向參與工程建設的群眾發放勞務報酬、開展技能培訓，促進其就地就近就業增收。
【解讀案例】
自1984年啟動實施以工代賑以來，國家已累計安排以工代賑資金（含實物折資）1800余億元。“十三五”期間，國家發展改革委、財政部累計投入以工代賑中央投資近300億元，帶動地方資金超過35億元，支持貧困地區實施了一大批農村中小型基礎設施建設項目，在帶動貧困群眾就業增收、激發內生動力、改善貧困地區生產生活條件等方面發揮了獨特而重要的作用，為如期打贏脫貧攻堅戰作出了積極貢獻。
“十四五”以來，國家發展改革委先后印發實施《全國“十四五”以工代賑工作方案》《關于進一步堅守“賑”的初心充分發揮以工代賑政策功能的意見》《關于在重點工程項目中大力實施以工代賑促進當地群眾就業增收工作方案的通知》等文件，按照有關文件要求，以工代賑中央預算內投資專項支持的項目，勞務報酬發放額度占中央預算內投資資金的比例原則上應不低于30%；中央財政銜接推進鄉村振興補助資金（以工代賑方向）支持的項目，勞務報酬發放額度占中央財政資金的比例要達到20%以上，并盡可能提高。?僅2022年，各地通過實施以工代賑項目和在政府投資的重點工程項目中推廣以工代賑方式，已帶動超過500萬名群眾實現就地務工，人均增收超過8000元，對農民就業增收產生明顯效果。
我區制定印發《以工代賑工作實施方案》的目標任務是：通過實施以工代賑政策，改善農村生產生活條件和發展環境，特色主導產業加快發展，農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足，農村經濟社會發展和區域協調發展。充分發揮以工代賑政策效應及拓崗位、穩就業、保民生的重要作用，滿足更多群眾就近就業增收的客觀要求，激發脫貧人口等低收入群體增收致富內生動力和自我發展能力，持續鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，有力推動全區經濟社會高質量發展。
三、適用范圍
目前綦江區暫無以工代賑專項資金支持的項目，主要圍繞在農業農村基礎設施建設領域五大方面和重點工程項目領域七大方面推廣實施以工代賑方式。實施范圍具體為：
（一）農業農村基礎設施建設
1.投資規模較小、技術方案相對簡單、用工技能要求不高的農村生產生活基礎設施。
2.農村生產生活基礎設施、農村交通基礎設施、水利基礎設施、文化旅游基礎設施和林業基礎設施。
（二）重點工程項目
1.政府投資的交通、水利、能源、農業農村、城鎮建設、生態環境、災后恢復重建等。
2.非政府投資的重點工程項目。引導民營企業、社會組織等各類社會力量采取以工代賑方式組織實施公益性幫扶項目。
（三）賑濟對象
吸納當地農村勞動力、城鎮低收入人口和就業困難群體等，特別是脫貧人口、防止返貧監測對象、因災需要救助人口和受自然災害等不可抗力因素影響無法外出務工的勞動力等群體。
四、主要內容
第一部分：總體要求。充分發揮以工代賑“賑濟”作用，拓崗位、穩就業、保民生，激發脫貧人口等低收入群體增收致富內生動力和自我發展能力，持續鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，以穩就業扭住穩經濟大盤關鍵，有力推動全區經濟社會高質量發展。
第二部分：以工代賑方式的適用領域。目前我區暫無以工代賑專項資金支持的項目，要求區級相關部門、有關單位圍繞在農業農村基礎設施建設領域五大方面和重點工程項目領域七大方面推廣實施以工代賑方式。
第三部分：賑濟對象及賑濟模式。旨在通過以工代賑政策吸納所在區域內農村勞動力、城鎮低收入人口和就業困難群體等參加工程建設，并優先吸納脫貧人口、防止返貧監測對象等群體。賑濟模式包括改善生產生活條件、發放勞務報酬、開展技能培訓、設置公益性崗位、資產收益分紅等。
第四部分：組織實施。結合以工代賑工作要求，在項目編制、項目實施、項目監管等工作環節明確操作方式及工作職責。
第五部分：保障措施。從組織領導、隊伍建設、宣傳報道等三方面作出相關要求。
五、核心政策問答
【解讀案例】
問1：什么是以工代賑？主要包括哪些內容？
答1：以工代賑是指政府投資建設基礎設施工程，受賑濟者參加工程建設獲得勞務報酬，以此取代直接賑濟的扶持政策。現階段，以工代賑主要包括使用以工代賑專項資金實施以工代賑項目、在農業農村基礎設施建設領域中推廣以工代賑方式、在政府投資的重點工程項目中實施以工代賑等，主要目的是向參與工程建設的群眾發放勞務報酬、開展技能培訓，促進其就地就近就業增收。
問2:“十四五”以來以工代賑兩次政策拓展延伸的主要內容是什么??
答2：（1）2020年11月，國家發展改革委等九部門聯合印發了《關于在農業農村基礎設施建設領域積極推廣以工代賑方式的意見》（發改振興〔2020〕1675號），使以工代賑從一項專項的扶貧政策拓展到農業農村基礎設施建設領域。在農業農村基礎設施推廣以工代賑方式，用實踐檢驗了以工代賑作為一種項目組織實施方式的廣泛適用性，用兩年時間逐步建立并完善了一套行之有效的推廣以工代賑方式工作模式、規范流程、工作方法，找準了進一步擴大以工代賑實施范圍的突破口，為在重點工程項目中實施以工代賑積累了實踐經驗。
（2）2022年7月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委《關于在重點工程項目中大力實施以工代賑促進當地群眾就業增收工作方案的通知》，進一步將以工代賑方式全面應用到政府投資的重點工程項目，將以工代賑實施范圍拓展到七大建設領域，以工代賑已經不僅僅是發展改革部門管理的一個專項投資、一類資金項目，更是一種工程建設中廣泛應用的重要組織方式，是一項重要惠民政策、就業扶持政策，在重點工程項目中實施以工代賑，將實現以工代賑政策的乘數效應，把“賑”的功能作用發揮得更廣闊、更長遠、更可持續。
問3：為什么要在重點工程項目中推廣以工代賑模式??
答3：《國務院辦公廳轉發國家發展改革委關于在重點工程項目中大力實施以工代賑促進當地群眾就業增收工作方案的通知》(國辦函〔2022〕58號)文件：在重點工程項目中大力實施以工代賑，既是促進有效投資、穩就業保民生、拉動縣域消費、穩住經濟大盤的重要舉措，也是推動人民群眾共享改革發展成果、提高勞動者素質的有效手段。
問4：農業農村基礎設施建設推廣以工代賑方式包括哪些領域？
答4：推廣以工代賑方式的農業農村基礎設施建設領域主要包括投資規模較小、技術方案相對簡單、用工技能要求不高的農村生產生活基礎設施，農村小型交通、水利、文化旅游和林業草原等基礎設施建設。區發展改革部門應會同相關部門分級分領域建立健全推廣以工代賑方式項目清單，按年度滾動管理。對農業農村基礎設施項目，在不影響項目建設進度和施工質量等前提下，應盡可能納入項目清單，采取以工代賑方式實施。經認定為推廣以工代賑方式的項目，應嚴格落實組織群眾務工、開展就業技能培訓、設置公益崗位等以工代賑政策要求，及時足額向當地農村群眾發放勞務報酬，盡量提高項目資金中勞務報酬發放比例。
問5：適用重點工程項目實施以工代賑的領域有哪些？遵循什么原則？
答5：適用以工代賑的重點工程項目建設領域，包括政府投資的交通、水利、能源、農業農村、城鎮建設、生態環境、災后恢復重建等。謀劃實施政府投資的重點工程項目時，應在確保工程質量安全和符合進度要求等前提下，按照“應用盡用、能用盡用”的原則，結合當地群眾務工需求，挖掘主體工程建設及附屬臨建、工地服務保障、建后管護等方面用工潛力，盡可能通過實施以工代賑幫助當地群眾就近務工實現就業增收。鼓勵非政府投資的重點工程項目采取以工代賑方式擴大就業容量。引導民營企業、社會組織等各類社會力量采取以工代賑方式組織實施公益性幫扶項目。
六、專家視角
當前以工代賑政策的官方定義是通過組織動員農村低收入人口參與政府投資的工程項目建設等方式，獲取勞務報酬，實現就近就業增收。我們認為，“以工代賑”是優于并可替代“直接賑濟”的一項幫扶政策，“賑”的下限是“貨幣及實物資源向扶助對象無條件直接發放”，因此任何優于直接捐贈和物資供給的幫扶形式，都在以工代賑的政策視野和實施范疇內。作為一種具有市場化手段的政府干預措施，越是在社會資本洼地，越是在市場機制失靈的地方，以工代賑就越能發揮其政府公共職能及特殊財政價值。以工代賑具有特殊的“救急”“扶困”雙重屬性，非常時期以“救急”為上，平和時期以“扶困”為主，形象地說，既是雪中送炭，又是錦上添花。
《工代賑工作實施方案》主要從總體要求、適用領域、賑濟對象及賑濟模式、組織實施、保障措施等五個方面為綦江區實施以工代賑工作指明了方向、規范了路徑、提供了保障，特別是在國家、市級以工代賑相關政策方案，進一步細化項目前期、建設各環節涉及的各類資料模板，旨在達到“讓街鎮部門知道怎么干、施工單位和項目業主知道干什么、推廣以工代賑要達到的效果怎么樣”的目的。
七、專業名詞解釋
以工代賑是指政府投資建設基礎設施工程，受賑濟者參加工程建設獲得勞務報酬，以此取代直接賑濟的一項扶持政策。
