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關于《重慶市綦江區“三線一單”生態環境分控調整方案（2023年）》的政策解讀
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2024年6月，重慶市綦江區人民政府印發《重慶市綦江區“三線一單”生態環境分控調整方案（2023年）》（以下簡稱《方案》，現將有關內容解讀如下。
一、政策背景
2015年7月，習近平總書記在主持中央深改組第14次會議上，明確提出了經濟社會發展要嚴守“資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線”的要求。在黨中央、國務院統一部署和生態環境部具體工作安排下，重慶市啟動了劃定生態保護紅線、構建環境質量底線等工作。2018年7月，在完成并發布全市“生態保護紅線”基礎上，按照《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》“省級黨委和政府加快確定生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，制定生態環境準入清單”(“三線一單”)的要求，重慶把構建“環境質量底線”目標，通過確定“三線一單”構建生態環境分區管控體系的具體任務加以實現。
實施“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單）生態環境分區管控制度，是新時代貫徹落實習近平生態文明思想、深入打好污染防治攻堅戰、加強生態環境源頭防控的重要舉措。為深入落實《中共中央、國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》《生態環境部關于實施“三線一單”生態環境分區管控的指導意見（試行）》（環環評〔2021〕108號）以及《重慶市人民政府關于落實生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線制定生態環境準入清單實施生態環境分區管控的實施意見》（渝府發〔2020〕11號）等文件要求，結合綦江區“十四五”區域發展戰略和生態環境目標，系統開展綦江區“三線一單”生態環境分區管控調整工作是落實黨中央關于推動長江經濟帶綠色、高質量發展的重大戰略部署，加快推進我市環境治理體系和治理能力現代化，提升生態環境保護管理能力的重要基礎。
二、目標任務
“三線一單”像一把精準綠色標尺，將國土空間劃分成不同單元，因地制宜，根據不同的資源稟賦提出相應的環境準入要求，其目的就是推進環境質量改善和綠色轉型發展。根據“三線一單”，重慶全市國土空間按照優先保護、重點管控、一般管控三大類劃分為785個環境管控單元。
“三線一單”編制內容以改善生態環境質量為核心，以減污降碳協同增效為主線，分析區域、流域生態環境安全形勢，結合綦江區實際和“十四五”相關規劃及政策要求，確保立足實際、因地制宜、與時俱進，系統調整“三線一單”生態環境分區管控成果，完善與高質量發展和高水平保護相適應的“三線一單”生態環境分區管控體系，具體來說：
到2025年，統籌保護好綦江河水系網和大婁山脈生態空間，環境質量持續改善，土壤污染風險得到有效管控，主要污染物排放總量持續減少，農村人居環境顯著改善，生態環境治理體系和治理能力現代化明顯提升，“生態產業化、產業生態化”取得明顯進展，居民幸福感顯著增強，山清水秀美麗綦江建設取得明顯成效。
到2035 年，綠色生產生活方式成為主流，主要污染物排放總量達到管控要求，碳排放達峰后穩中有降，生態環境質量根本好轉。實現人與自然和諧共生，重慶南部生態屏障功能更加凸顯，基本建成山清水秀美麗綦江。
三、適用范圍
各相關部門、街鎮、各園區管委會及有關單位普遍適用。
四、主要內容
《方案》分為調整原則、總體目標、調整結果 3個部分。調整原則方面明確了堅持堅持底線約束、強化空間管控、突出分類準入的原則，總體目標提出我區2025年、2035年總體目標。調整結果方面，全區環境管控單元由24個調整為26個。優先保護單元：個數維持11個不變，面積占比由21.1%調整為21.1%，基本不變。重點管控單元：由8個調整為10個，面積占比由25.6%調整為25.3%，較上一輪減少0.3%。一般管控單元：個數維持5個不變，面積占比由53.3%調整為53.6%，較上一輪增加0.3%。全區原總體管控要求共18條，在原總體管控要求基礎上刪除8條，修改7條，新增19條。調整后，全區總體管控要求共29條。
五、核心政策問答
問1：“三線一單”的特點是什么?
答1：第一，集成化：指把水、氣、土這些要素層面的生態環境問題放在一起考慮。同樣的區域，水的問題是什么、氣的問題是什么、從環境準入角度分別是什么要求，是從整個區域角度，考慮多要素、多部門的戰略問題。同時該項工作也是對不同部門資源環境管理要求的一次梳理和整合，可以促進政策之間的協調。
第二、空間化：指把生態環境管控要求落實在具體的管控單元上，突出空間管控的作用，改變原來生態環境的管控基本是著眼于污染源、排放口，缺少空間概念的不足。現在是在空間層面上看這些污染源的分布，考慮生態空間約束和資源環境承載能力，確定項目環境準入。通過編制“三線一單”，有了對整個國土空間精細化環境管理的基礎性框架。
第三、信息化：指把“三線一單”的數據和信息按照統一的編碼、統一的接口，按照國家要求，建立一個覆蓋國家、省、地市三級的數據共享平臺和環境準入管控平臺，使每個區域的環境準入要求都一目了然。通過“三線一單”成果的應用管理，落地一個項目，或者否決一個項目，各級相關管理部門都能及時掌握，并且能夠對區域開發建設、環境保護、資源利用等情況實現動態監控。
問2：三線一單”與規劃環評的關系是什么?
答2：對具體的環境管控單元來說，“三線一單”明確了該區域生態保護紅線的“空間”、環境質量的“地板”、資源開發的“天花板”，環境管控要求的“條款”。從某種意義上說，為區域開發編制規劃及規劃環評給出了環境約束的邊界和管控方向。
因此，規劃環評包括項目環評在實踐中，首先必須遵守“三線一單”的規范性和特殊性要求，對開發的環境影響設定“上限”;其次可以運用“三線一單”成果分析的重點區域、流域及環境管控單元的主要功能、環境問題、產業特點為后續的開發明確方向;再次通過開發或建設的環境影響與“三線一單”成果數據比對分析，提出開發后環境管控的具體措施或要求，簡而言之“三線一單”除了在生態環境部門建設項目環評審批階段提供技術支撐，更是在規劃環評中起到指揮棒的作用。
以某園區為例，該園區所在管控單元的管控要求為：禁止新建重化工、紡織、造紙等工業項目，降低水環境風險。而園區擬將原主導產業精細化工產業調整為以造紙為主導產業的輕工，且擬引入某特大型造紙項目。而對照“三線一單”發現，原規劃發展造紙存在明顯環境問題，該園區緊鄰長江，若發展造紙產業，將存在污染環境的隱患，不符合“三線一單”的相關要求。因此，園區將主導產業由以造紙為主導的輕工調整為電氣機械、器材制造業、船舶和其他運輸設備制造業等水環境風險較小的產業。
問3：“三線一單”主要在哪些領域應用?
答3：(一）推動經濟社會高質量發展。通過銜接“三線一單”生態環境分區管控體系與區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略和國土空間規劃的關系，為相關立法、專項規劃編制、產業政策制定、城鎮建設、資源開發、產業園區及重大項目建設、執法監管等方面提供決策參考，避免粗放發展、隨意開發。
（二）促進生態環境高水平保護。通過“三線一單”在生態、水、大氣、土壤等要素環境管理中的應用，在精準治污、生態修復、環境風險防控等方面落實生態環境分區管控要求,不斷改善環境質量，助力打贏打好污染防治攻堅戰。
（三）嚴格源頭預防環境風險。加強“三線一單”和規劃環評、建設項目環評銜接,在優化規劃布局、項目選址選線、預判環境影響等方面發揮重要作用,減少政府和企業前期決策風險。
（四）強化生態環境監管。將確定的優先保護單元、重點管控單元作為環境監管重點區域，將生態環境分區管控要求作為環境監管重點內容。
以成渝鐵路重慶站至江津站段改造工程為例子，2020年5月9日，重慶鐵路投資集團有限公司給重慶市生態環境局去函，申請核實成渝鐵路重慶站至江津站段改造工程與重慶市“三線一單”符合性。成渝鐵路重慶站至江津站段改造工程位于重慶市境內，起于既有成渝鐵路江津站，止于既有重慶站，線路沿長江向東北途經江津區、九龍坡區、大渡口區、渝中區4個區（縣）。重慶市生態環境局經空間智能研判分析發現，成渝鐵路重慶站至江津站段改造工程共涉及江津區生態保護紅線等6個優先保護單元。最終，經過與建設單位溝通協調，對規劃的線路進行了優化調整，避讓了生態保護紅線，對森林公園等優先保護單元進行了無害化穿越，并承諾對占用的一般生態空間加強管控，項目完成后對一般生態空間進行生態修復。
這是重慶“三線一單”成果發布后，通過選址選線優化、環境影響預判等措施服務重大項目落地的典型案例。
此外，“三線一單”還為重慶市級各部門工作提供決策服務。市水利局在開展《重慶市中小河流水能資源開發規劃》編制工作中，通過“三線一單”進行環境影響預判；市交通局在編制重慶港總體規劃修編及規劃環評編制過程中，與“三線一單”成果進行充分銜接；市林業局在全市自然保護地調整工作中，吸納了“三線一單”中一般生態空間的相關成果；市規劃自然資源局在油氣礦勘查區塊出讓相關工作中，多次開展與“三線一單”成果銜接工作。
問4：“三線一單”如何實現生態環境分區管控?
答4：按照保護優先、銜接整合、有效管理的原則，將全省行政區域統籌劃定優先保護、重點管控和一般管控三類環境管控單元，分別提出相應的生態環境準入要求。優先保護單元、重點管控單元、一般管控單元之間不是管理級別的遞進關系，而是根據單元自身屬性和環境管理要求確定的。
優先保護單元：主要涵蓋自然保護區、濕地公園、森林公園、風景名勝區、世界自然遺產地、地質公園、水產種質資源保護區、生態公益林、天然林、集中式飲用水水源保護區等，屬于生態功能極重要區、生態環境極敏感區、水源涵養重要區以及各級各類自然保護地，這些區域生態功能重要，主要從空間布局約束上提出環境管理要求，依法禁止或限制大規模、高強度的工業開發和城鎮建設,確保生態環境功能不降低。
重點管控單元：主要涵蓋城鎮開發邊界和各類工業集中區，是未來重點發展的區域，也是人類活動相對密集的區域,環境問題比較集中，環境管理的要求也比較高，主要從空間布局約束、污染物排放控制、環境風險防控、資源開發利用效率四個方面提出環境管理要求,特別是嚴格控制污染物排放,積極有序開發利用資源，守住環境質量底線,切實防范環境風險。
一般管控單元：主要涵蓋廣大農村，是農民生產生活的區域,以經濟社會可持續發展為導向，執行區域生態環境保護的基本要求。
問5：國家“三線一單”編制總體安排是什么？
答5：2018年國家全面啟動區域環評工作，按照生態環境部牽頭，省級為主體、地市深度參與的工作模式，分三個階段整體推進：2019年年底前,初步建立我國覆蓋31個省（自治區、直轄市）及新疆生產建設兵團的“三線一單”成果，。建設完成“三線一單”數據共享系統；2020年年底前，完成我國以省級行政區為主體，以環境管控單元為基本空間單位，全國一張圖、一套系統的“三線一單”成果。2025年底前，不斷完善區域環評管理制度、配套政策、技術規程、信息平臺，基本形成我國區域環評制度。
生態環境部負責組織國家技術專家組和指導審核組，明確編制技術要點、成果規范要求、指導各省市開展成果編制、應用和管理。省（市）負責統籌本省“三線一單”編制、信息平臺建設實施應用、成果發布、成果實施考核和評估。地市及縣（區）負責參與省級“三線一單”編制和信息平臺建設、負責本地“三線一單”編制細化、更新調整和成果落地應用，夯實管控要求的落地。
生態環境部組織各省（區、市）分兩批開展區域環評工作，編制“三線一單”。目前第一批長江經濟帶重慶、浙江、上海、江蘇、四川、安徽、湖南、江西、貴州、青海、云南、湖北等12個省（市）均已發布實施。第二批黑龍江、遼寧、吉林、北京、天津、河北、山東、河南、山西、內蒙古、陜西、寧夏、甘肅、新疆、西藏、廣西、廣東、福建、海南等19個省及新疆生產建設兵團已發布實施。
六、專家視角
“三線一單”就像是給生態環境問題開的一劑中藥，因為它用的是系統診斷、整體調理的方法。”四川省評估中心技術組負責人廖嘉玲說。
系統診斷，意味著多要素、跨部門整體集成，意味著海量數據的梳理整合。“當時真覺得這是個不可能完成的任務。”廖嘉玲回憶起一頭扎進數據里的那段日子，“我們對14個省級相關部門和21個市州開展了兩輪以上正式基礎資料搜集，拿到標準文件200余盒、電子資料超過1300G，這意味著巨大的工作量。”
在充分掌握數據、分析“三線”情況的基礎上，川渝兩地抓住生態環境質量改善這一核心，“劃框子”、“定規則”，統籌劃定優先、重點和一般三類環境管控單元，對環境管控單元提出了具體的生態環境準入清單，建立了覆蓋全域的生態環境分區分類管控體系。比如重慶市劃分了700多個管控單元，四川省劃分了900多個管控單元，今后每個區域在開展各類開發活動時，就可以直接對照管控要求判斷選址是否可行，資源環境利用效率和污染物排放要達到什么水平，防控生態環境風險要有多大投入，大幅減少政府和企業早期決策的風險，提高后續行政審批的效率。?
七、專業名詞解釋
三線一單：指生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，以及生態環境準入清單。
生態保護紅線：指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定等功能的生態功能重要區域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域。按照“生態功能不降低、面積不減少、性質不改變”的基本要求，實施嚴格管控。
環境質量底線：指按照水、大氣、土壤環境質量不斷優化的原則，結合環境質量現狀和相關規劃、功能區劃要求，考慮環境質量改善潛力，確定的分區域分階段環境質量目標及相應的環境管控、污染物排放控制等要求。
資源利用上線：指按照自然資源資產“只能增值、不能貶值”的原則，以保障生態安全和改善環境質量為目的，利用自然資源資產負債表，結合自然資源開發管控，提出的分區域分階段的資源開發利用總量、強度、效率等上線管控要求。
生態環境準入清單：指基于環境管控單元，統籌考慮生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線的管控要求，提出的空間布局、污染物排放、環境風險、資源開發利用等方面環境管控的要求。
環境管控單元：指集成生態保護紅線及生態空間、環境質量底線、資源利用上線的管控區域，銜接行政邊界，劃定的環境綜合管理單元。
